新型城鎮(zhèn)化必須將重心下沉

　　羅守貴

　　從根本上轉變以往的城鎮(zhèn)化模式，就要將城鎮(zhèn)化的重心下沉，即讓中小城市尤其是小城鎮(zhèn)成為吸納當地農村人口的主體，成為開發(fā)本地資源的基地，通過小城鎮(zhèn)的發(fā)展來破解城鄉(xiāng)二元結構問題。通過這種轉變，緩解大城市交通和生態(tài)環(huán)境等方面的壓力，最終形成大中小城市協(xié)調發(fā)展的格局

　　中央城鎮(zhèn)化工作會議明確了推進新型城鎮(zhèn)化的指導思想、主要目標、基本原則和重點任務。六大任務中的第一項，就包括“發(fā)展各具特色的城市產業(yè)體系，強化城市間專業(yè)化分工協(xié)作，增強中小城市產業(yè)承接能力。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)�！�。這可以認為是中央適應中國城市發(fā)展實際，對城鎮(zhèn)化模式的科學選擇。其重要亮點之一，就是將人口和產業(yè)發(fā)展與小城鎮(zhèn)和中等城市發(fā)展有機結合起來。

　　正視大城市與小城鎮(zhèn)的不均衡發(fā)展問題

　　改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化進入加速發(fā)展時期。按人口統(tǒng)計，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%，平均每年增長1個百分點。事實上，30多年來城市人口自然增長率遠遠低于鄉(xiāng)村，城市人口快速增長主要是發(fā)達地區(qū)大中城市對經濟相對落后的鄉(xiāng)村人口強大引力來實現的。在這種模式下，大城市和超大城市人口迅速膨脹。

　　截至2012年底，全國100萬以上人口的特大城市達到82座，其中400萬人以上的超大城市有14座。而如果包括市轄縣人口，超過500萬人口的城市就達25座，其中北京、上海、重慶、廣州、成都、鄭州、深圳、蘇州等8座城市都超過1000萬人，天津、石家莊、哈爾濱3座城市亦接近千萬。

　　我們在城市管理方面遇到的問題，國外并非沒有，但遠不像中國這樣復雜。以幾個著名的世界級大都市為例，倫敦、巴黎、紐約的城市人口在達到700萬-800萬以后就進入緩慢增長甚至停止增長階段。這種情況就允許這些城市逐步建立并完善其交通和其他基礎設施，使城市管理和運行逐步優(yōu)化。而大量千萬人口級城市的出現，給我國城市管理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。事實已經證明，當城市超過一定規(guī)模以后，交通和生態(tài)環(huán)境等問題不但難以解決，還會形成加速惡化的態(tài)勢。近年來，北京、上海等城市雖然加快建造地鐵的速度，但交通擁堵狀況仍在進一步惡化；霧霾等環(huán)境污染問題也越來越突出。

　　而在大城市人口急速膨脹的同時，小城鎮(zhèn)，尤其是中西部經濟欠發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)則是另一個極端。大量小城鎮(zhèn)對人口的吸納能力非常弱，人口城鎮(zhèn)化呈現出大城市與小城鎮(zhèn)之間極不平衡的特征。那些具有地域特色和資源優(yōu)勢，與農村具有密切聯系，本應成為吸納農村人口的小城鎮(zhèn)逐步“空心化”。

　　這種“空心化”表現為兩種情況：一種是由于大量人口流向發(fā)達地區(qū)大城市，再加上這些欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)的基礎設施水平和各種服務能力下降，從而逐步走向衰落。另一種是缺乏產業(yè)支撐的小城鎮(zhèn)，雖然有一定人口規(guī)模，但實際上是一個個消費型的季節(jié)性城鎮(zhèn)。這主要是一些中西部地區(qū)的縣城。當地農民用在發(fā)達地區(qū)務工獲得的收入到本地縣城購房，并讓子女在此讀書，部分老人陪讀，務工人員則在每年春節(jié)期間回縣城短暫居住。這些縣城所在地的城鎮(zhèn)人口規(guī)模雖然較大，但產業(yè)發(fā)展跟不上，不能解決就業(yè)問題，城鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展能力難以形成。

　　城鎮(zhèn)化“重心下沉”利于改變“頭重腳輕”現象

　　大城市與小城鎮(zhèn)之間的種種不均衡發(fā)展現象的主要原因存在于兩個方面：第一個方面是公共服務資源配置在大城市和小城鎮(zhèn)之間嚴重失衡。長期以來，我們在金融、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、體育、旅游服務等公共服務設施方面的建設嚴重偏向大城市，而很多小城鎮(zhèn)的上述服務設施不僅數量少，質量水平更是低下。第二個方面是產業(yè)布局在大城市和小城鎮(zhèn)之間嚴重失衡。雖然國家和地方的支柱產業(yè)以及重要產業(yè)園區(qū)布局于大城市是集聚效益的需要，但多年來對立足于小城鎮(zhèn)本地資源基礎、與小城鎮(zhèn)當地生產要素密切相關的產業(yè)在許多地方沒有得到很好發(fā)展。小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展不足，必然缺少對本地人口的吸引力。

　　大城市過度膨脹、小城鎮(zhèn)發(fā)展不足的“頭重腳輕”現象，已經嚴重影響了經濟與社會發(fā)展的效率。有鑒于此，從根本上轉變以往的城鎮(zhèn)化模式，就要將城鎮(zhèn)化的重心下沉，即讓中小城市尤其是小城鎮(zhèn)成為吸納當地農村人口的主體，成為開發(fā)本地資源的基地，通過小城鎮(zhèn)的發(fā)展來破解城鄉(xiāng)二元結構問題。通過這種轉變，緩解大城市交通和生態(tài)環(huán)境等方面的壓力，最終形成大中小城市協(xié)調發(fā)展的格局。在這方面，我們已經看到中央城鎮(zhèn)化工作會議明確指出，“新型城鎮(zhèn)化要找準著力點，有序推進農村轉移人口市民化，深入實施城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，注重中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化。要實行差別化的落戶政策，加強中西部地區(qū)重大基礎設施建設和引導產業(yè)轉移”，“在具體工作中，要科學規(guī)劃實施，加強相關法規(guī)、標準和制度建設。堅持因地制宜，探索各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式”。結合學習會議精神，筆者認為城鎮(zhèn)化的“重心下沉”可集中體現在以下幾點上：

　　第一，嚴格控制大城市在空間上的進一步擴張，對小城鎮(zhèn)建設用地要科學規(guī)劃集約化利用。對人口密集地區(qū)的縣城可按20萬-30萬人口的規(guī)模進行規(guī)劃，一般的建制鎮(zhèn)按3萬-5萬人口規(guī)模進行規(guī)劃，鄉(xiāng)政府駐地所在集鎮(zhèn)按2萬人左右人口規(guī)模進行規(guī)劃。如此規(guī)劃，小城鎮(zhèn)就可吸納全國一半以上的人口。

　　第二，財政轉移支付重點支持小城鎮(zhèn)發(fā)展。優(yōu)化完善財政轉移支付機制，將全國近2萬個建制鎮(zhèn)作為今后一個較長時期城市建設的重點，通過財政轉移資金和地方配套資金的合理配置，將這2萬個小城鎮(zhèn)建成生活設施較為完善、產業(yè)發(fā)展支撐能力較強的社會經濟發(fā)展載體。

　　第三，產業(yè)政策區(qū)域化，區(qū)域政策產業(yè)化。將培育基于小城鎮(zhèn)本地資源優(yōu)勢的產業(yè)作為發(fā)展小城鎮(zhèn)的根本措施，通過稅收政策等方面在小城鎮(zhèn)的落實來增強小城鎮(zhèn)的產業(yè)吸引力，繼而增強小城鎮(zhèn)的就業(yè)吸納能力。

　　第四，將農村進城人口的社會保障、子女教育以及其他福利落實的重心放在中小城市和城鎮(zhèn)。通過這種制度設計引導人口從大城市向中心城市和小城鎮(zhèn)回流。

　　第五，將小城鎮(zhèn)建成家庭農場的根據地。2013年中央一號文件首提發(fā)展“家庭農場”，而新一代農業(yè)經營者已不滿足于完全住在農村的生活方式，他們在經營農業(yè)的同時需要具有較好生活配套條件的城鎮(zhèn)生活。這就對小城鎮(zhèn)發(fā)展提出了新的要求，同時也為其提供了新的發(fā)展機遇。今后要把每一個小城鎮(zhèn)建成周圍半徑數公里內家庭農場的“總部”，既方便家庭農場的管理，又能為家庭農場經營者提供便捷的現代城鎮(zhèn)生活條件。

　�。ㄗ髡邽樯虾＝煌ù髮W安泰經濟與管理學院教授、上海市知識競爭力與區(qū)域發(fā)展研究中心首席專家）

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